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我国公益诉讼的起诉主体研究
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作者:邓思清  来源:西南政法大学学报2008年第2期  阅读:


作者:邓思清(最高人民检察院检察理论研究所副研究员,法学博士)
来源:西南政法大学学报2008年第2期 
【摘要】:随着我国经济和社会的发展,在我国建立公益诉讼制度是十分必要的。但是,要在我国建立公益诉讼制度,需要解决许多问题。其中,如何确立公益诉讼起诉主体的范围是最为重要的问题,它对确立公益诉讼制度的其他内容具有决定性影响。各国确立公益诉讼起诉主体的理论基础有信托理论、“私人总检察长”理论和监督制约理论。虽然目前我国法学界对公益诉讼起诉主体的范围存在不同的观点,但是,为了确实有效地保护公共利益,我们可以借鉴上述理论基础,将检察机关、行政机关、公益性团体、行业协会和其他社会组织、公民个人确立为公益诉讼的起诉主体。
【关键词】:公共利益(公益);公益诉讼制度;起诉主体 
   在我国,随着经济和社会的快速发展,损害国家利益和社会公共利益的现象日益培育,如国有资产流失、自然环境破坏、空气和水土污染等。为了有效地保护国家利益和社会公共利益,建立我国公益诉讼制度已取得广泛共识。但是,要在我国建立公益诉讼制度,需要解决许多问题,如公益诉讼的内涵、起诉主体的范围、案件种类、具体诉讼程序等。其中,公益诉讼的起诉主体是一个重要问题。因而有必要对其进行深入研究。

  一、研究公益诉讼起诉主体的重要意义

  从国外经验看,要建立公益诉讼制度,首先必须解决公益诉讼的起诉主体问题。可见,公益诉讼起诉主体的范围是建立公益诉讼制度中的一个重要问题。我国要建立公益诉讼制度,也必须解决公益诉讼的起诉主体问题。因此,研究并解决公益诉讼的起诉主体问题,具有重要的理论和现实意义。

  首先,研究我国公益诉讼起诉主体并确定其范围,对建立我国公益诉讼制度的模式具有决定性作用。由于公益诉讼制度中的许多内容与公益诉讼起诉主体具有密切的联系,因而只有解决了公益诉讼起诉主体的范围问题,才能根据提起公益诉讼主体的不同确定不同的举证责任、诉讼费用分担、诉讼时效、审判组织和形式等具体程序问题。比如将检察机关确定为公益诉讼的起诉主体,举证责任和诉讼费用都应当由检察机关承担,诉讼时效就应当规定得较长,审判组织就应当以开庭审判为原则;如果将公民个人确定为公益诉讼的起诉主体,举证责任就应当实行倒置原则,诉讼费用也可以考虑减免,诉讼时效也可以规定得较短等,因此,研究公益诉讼起诉主体并确定其范围,可以根据不同的起诉主体建立不同的公益诉讼程序,这无疑有助于建立符合我国国情的公益诉讼制度。
其次,研究我国公益诉讼起诉主体并确定其范围,有助于体现国家对公共利益的重视和保护程度。一般来说,一个国家对公益诉讼起诉主体的范围规定越广,说明国家对公共利益越重视,对公共利益的保护程度也越强,反之亦然。一个国家在确定公益诉讼起诉主体的范围时,还应当考虑该国公民的素质、司法资源的投入情况、危害公共利益现象多少及严重程度等因素;可见,确定公益诉讼起诉主体的范围,需要综合考虑,因此,深入研究我国公益诉讼的起诉主体问题,并根据我国国情确立公益诉讼起诉主体的范围,不仅可以有效地保护我国的公共利益,而且也体现了我国对公共利益予以高度重视。

  再次,研究并确定我国公益诉讼的起诉主体,有利于促进我国公益诉讼制度的建立,完善我国的民事行政诉讼制度。众所周知,公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼两种,它们分别属于民事诉讼制度和行政诉讼制度的内容。但我国现行民事诉讼制度和行政诉讼制度都是私益诉讼,缺乏公益诉讼的内容,因此,研究并确定我国公益诉讼的起诉主体,建立我国公益诉讼制度,必将有助于拓宽我国民事行政诉讼的保护范围,完善我国的民事行政诉讼制度。

  二、公益诉讼起诉主体的有关理论

  所谓公益诉讼起诉主体,是指依法有资格提起公益诉讼的机关、组织或个人。一个国家法律赋予哪些机关、组织或个人以公益诉讼起诉主体资格,则取决于该国所坚持什么样的公益诉讼理论(即公益诉讼当事人适格理论)。由于各国的法律文化传统和诉讼理念不同,因而各国所奉行的公益诉讼当事人适格理论也不完全一致。从世界范围看,各国在确定公益诉讼的起诉主体时,主要根据三种理论:信托理论、“私人检察总长”理论和监督制约理论。
(一)信托理论

  信托理论,是指一国的公民根据社会契约,将社会公共利益(如空气、水流、海洋、荒地、文物古迹等)委托给国家管理的一种理论。也就是说,对于人类共同的财产,为了公共利益和公众利用之目的而通过信托方式交由国家或政府管理的理论,它包括公共信托理论和诉讼信托理论。公共信托理论来源于罗马法,诉讼信托理论以公共信托理论为基础,认为当全体公民交给国家信托管理的财产受到侵害时,国家有义务保护信托的财产不受损害,于是,公民将自己的一部分诉权也托付给国家。由于国家是一个抽象的概念,国家不可能自己亲自起诉和应诉,只能将保护国家和社会公共利益的诉权交给有关机关,主要是交给行政机关来行使。随着人们发现行政机关由于自身利益或受政府其他部门的影响,往往难以正确行使诉权,人们开始进行再一次的权利委托,将部分权利委托给了一些社会团体,与此同时将这部分诉权也一并委托给了社会团体,因此,当国家对信托财产未尽到善良管理人的义务时,国家有关机关或社会团体就可以信托理论取得提起诉讼的权利。当然,公民保留对信托财产的最终权利,也就是说,如果当委托的社会公共利益受到侵犯,国家有关机关或社会团体没有行使诉权,即没有向法院提起诉讼时,任何公民均可依信托理论向法院提起诉讼,以保护信托的财产。由此可见,信托理论可以很好地解决诉讼主体与权利主体相分离的问题,从而有效保护公共利益。

  (二)“私人检察总长”理论

  “私人检察总长”理论产生于美国1943年的“纽约州工业联合会诉伊克斯案{1}”。在该案中,作为煤炭消费者的原告状告工业部长和煤炭局局长,理由是被告规定的煤炭价格过高,根据1937年的《烟煤法》的规定,请求联邦第二上诉法院予以审查。被告辩称,原告没有起诉资格,自己的决定并没有侵犯原告的权利。联邦最高法院的法官审理时认为,被告的辩称合法,但是,法官并没有简单地驳回原告的诉求。为了解决这一问题,联邦最高法院的法官创造了“私人检察总长”理论,即为了保护公共利益,国会可以授权检察总长提请法院审查行政机关的行为,也有权制定法律授权遭受行政行为侵害或不利影响的人,以私人检察总长的身份提起行政诉讼,主张社会公共利益。根据这一理论,与被诉的行政行为没有任何利害关系的公民基于维护公共利益的目的可以请求检察总长批准他使用“私人检察总长”的身份向法院起诉,主张公共利益,如果检察总长批准了公民的请求,该公民就可以“私人检察总长”的身份向法院提起公益诉讼。但是,公民的这种请求并非总能获得检察总长的批准,如果检察总长予以拒绝,法院不能对他行使自由裁量权的行为提出质疑,也不容许私人单纯以公众的身份即自己名义起诉{2}。可见,“私人检察总长”理论解决了检察总长和经其批准的一般公民公益诉讼起诉主体资格的问题,即该理论在一定程度上解决了公益诉讼当事人主体适格的问题。
(三)监督制约理论

  监督制约理论是政治思想家们创立的一种理论,也是被历史实践反复证明了的一条永恒的政治规律。政治思想家们发现,自国家产生后,国家权力存在着“善”与“恶”的两重性,要管理好一个国家,就应当充分发挥国家权力的“善”性,防止国家权力出现“恶”性,为此就必须对国家权力进行监督和制约。而要对国家权力进行监督和制约,其途径主要有以下三种:一是以一种国家权力来制约或监督另一种国家权力。即以一种国家权力的“善”性来制约或监督另一种国家权力的“恶”性,以达到防止国家权力出现“恶”性的目的。二是以社会组织和公民个人的力量来监督或制约国家权力。即依靠社会组织和公民个人的监督力量,促使掌握国家权力者自觉防止或纠正其在行使国家权力中出现的错误,以达到防止国家权力出现“恶”性的目的。三是以社会组织和公民个人的力量结合一种国家权力来制约或监督另一种国家权力。即发挥社会组织和公民个人的监督力量,启动一种国家权力,二者有机地结合起来共同对另一种国家权力进行监督或制约,以达到防止国家权力出现“恶”性的目的。这就是监督制约理论的全部内涵,是管理国家的一条永恒规律。根据监督制约理论,为了有效保护国家利益和社会公共利益,就必须发挥国家权力在管理上的“善”性,而一旦由于国家管理不善而出现侵害国家利益或社会公共利益时,就需要有一种国家权力、社会组织或公民个人进行监督和制约,而建立公益诉讼制度,赋予国家有关机关、社会组织和公民个人以公益诉讼起诉主体资格,则可有效地保护国家利益和社会公共利益,也体现着对国家权力进行监督和制约的要求。
三、我国公益诉讼起诉主体的设想

  由于公益诉讼起诉主体是公益诉讼制度的核心内容,因而在我国关于建立公益诉讼制度的研讨中备受关注,成为争论最为激烈的一个问题。在争论和研讨中,学者们提出了不同的看法和主张,例如有的学者认为,只有检察机关才有资格作为提起公益诉讼的主体,公民、法人或其他组织仅享有请求检察机关提起公益诉讼的权利,而没有直接提起公益诉讼的主体资格{3}。也有的学者认为。检察机关和公益性社会团体,或者检察机关和公民都应当成为公益诉讼的起诉主体{4}。还有的学者认为,检察机关、社会团体或组织、公民个人应当具有提起公益诉讼的主体资格{5},等等。

  上述各种观点都有一定的合理性,但是,笔者认为,关于确定我国公益诉讼起诉的主体资格问题,可以在借鉴上述三种理论合理因素的基础上,由法律予以明确规定。其中,信托理论表明国家的一切权力来源于人民,人民有权对国家机关的行为进行监督,这符合我国的性质;“私人检察总长”理论的实质在于公益诉讼主体的适格来源于国家法律的授权,这符合我国成文法的传统;监督制约理论要求对国家权力进行监督,这是一条法治规律,我国也应当遵循。因此,从有效保护公共利益的角度讲,我国法律应当赋予检察机关、行政机关、社会组织和公民个人以公益诉讼起诉主体资格。

  (一)检察机关

  我国法律应当首先将检察机关确立为公益诉讼的起诉主体。即对于危害国家利益的行为,检察机关有权代表国家提起公益诉讼。将检察机关确立为公益诉讼的起诉主体已得到普遍的认可,这是因为:(1)检察机关作为国家的法律监督机关,有权代表国家利益和社会整体利益。自检察制度产生以来,检察机关就以国家利益和公共利益代表的身份出现。我国的国情及检察机关的性质,更是要求检察机关把维护国家、公共利益作为首要职责予以履行。因此,在国家利益受到损害时,检察机关有权也有责任代表国家利益进行起诉。(2)检察机关提起公益诉讼是国家干预原则的要求。检察机关提起公益诉讼,能够以国家机关的身份在诉讼过程中更好地与被诉机关或单位进行抗衡,这既是检察机关作为国家法律监督机关的职能要求,也是公益诉讼国家干预原则的基本要求。(3)检察机关作为公益的代表提起公益诉讼,是世界许多国家的做法。例如在法国,检察机关是国家和社会公益的代表,有权依照《民事诉讼法典》第13章(检察院一章)以及《法国民法典》对共和国检察官在民事诉讼中职权的规定,作为主当事人提起诉讼;在德国和日本,检察机关参与民事诉讼和行政诉讼的范围较窄,但是确立了公益诉讼代表人制度,检察官对于无效婚姻、禁止流产案件、收养案件和亲子案件有权提起诉讼。

  (二)行政机关

  在我国,关于政府行政机关能否作为公益诉讼的起诉主体,学术界普遍持反对的观点。人们认为,按照我国现有国家机关权力结构和职能分工,行政机关是国家和社会公共事务的管理者。为了对社会进行管理,国家设置了为数众多的行政管理机关,几乎每一项社会事务都有相应的行政机关来进行管理。当相对人实施了损害国家利益或社会公共利益的行为时,自有负管理职责的行政机关对其进行行政处罚。同时,这些负管理职责的行政机关不仅人员多,而且与被管理的相对人距离近,他们能够发现违法行为并且及时进行处罚。由于行政机关通过行政执法追究违法者的责任,相对于民事诉讼而言是一种更有效的制度安排。这种观点的确有一定的道理,但是,笔者认为,在行政机关管辖的范围内,如果发生损害公共利益的行为,行政机关可以进行处罚,但如果超出其管辖范围,行政机关就无法进行行政处罚。在这种情况下,赋予行政机关以原告的资格提起民事公益诉讼,则能克服行政管理权自身的局限性,既实现了对社会公共利益的保护,又可以起到弥补行政执法不足的作用。更为重要的是,我国司法实践已肯定了行政机关的公益诉讼起诉主体资格。如2004年最高人民法院公布的一起典型案例就确立了政府机关作为民事公益诉讼原告的身份。即在黑龙江省饶河县四排赫哲族乡人民政府诉郭颂、中央电视台、北京北辰购物中心侵害民间文学艺术作品著作权纠纷案[1]中,被告对原告是否有权提起诉讼问题提出质疑,这成为一、二审的首要争论焦点。两审法院均认为,世代在赫哲族中流传、以《想情郎》为代表的音乐曲调,属于民间文学艺术作品,应当受到法律保护。涉案的赫哲族民间文学艺术作品是赫哲族成员共同创作并拥有的精神财富,它不归属于赫哲族某一个成员,但又与每一个赫哲族成员的权益有关。赫哲族乡政府是依据我国《宪法》和法律的规定在少数民族聚居区内设立的乡级地方国家政权,可以作为赫哲族部分群体公共利益的代表。故在符合我国《宪法》规定的基本原则、不违反法律禁止性规定的前提下,赫哲族乡政府为维护本区域内的赫哲族公众利益,可以以自己的名义对侵犯赫哲族民间文学艺术作品合法权益的行为提起诉讼。被告关于赫哲族乡政府不具备原告诉讼主体资格的理由不能成立。本判例的意义重大,因为它确立了政府机关对在其管辖范围之外发生的侵害本地方重要利益(历史文化遗产或民族传统文化等)的行为,有权以原告的身份提起公益诉讼。

  (三)公益性团体、行业协会和其他社会组织

  我国法律应当将公益性团体、行业协会和其他社会组织确立为公益诉讼的起诉主体。即对于危害公共利益的行为,公益性团体、行业协会和其他社会组织有权提起公益诉讼。在我国,公益性团体是旨在保护某一方面公共利益的社会组织,如环保协会、消费者协会、残疾人协会、少年儿童保护组织、妇女联合会等。公益性组织的宗旨决定了其有义务保护公共利益,赋予其提起公益诉讼的主体资格,有利于发挥其优势,更好地保护公共利益。行业协会是行业的自治组织,如律师协会、建筑师协会、会计师协会等,赋予其提起公益诉讼的主体资格,具有以下必要性:(1)维护行业公共利益的需要。(2)保护行业成员合法权益的需要。由于行业成员个人力单势薄,难以与违法的行政机关或企业进行对抗。而行业协会不仅有一定的社会地位和经济实力,而且对与行业相关的公共实务更为熟悉和了解,也具有较强的经济实力,因而在行使原告权利或承担义务方面更有保障。(3)符合世界公益诉讼的发展趋势。从公益诉讼在世界各国的实践来看,已有许多国家通过立法和判例等形式,赋予行业协会提起公益诉讼的主体资格。

  (四)公民个人

  我国法律还应当将公民确立为公益诉讼的起诉主体。即对于危害公共利益的行为,无直接利害关系的公民有权提起公益诉讼。赋予一般公民公益诉讼以起诉权,具有以下理由:(1)公共利益与私人利益是不可分割的,二者是辩证统一的关系。当公共利益受到损害时,其直接受害主体是国家和社会,但间接受害主体则是公民个人{6}。因此,法律应当赋予公民个人通过司法途径对公益损害予以救济的权利。(2)可以有效地保护公共利益。如果只允许公民个人向检察机关告发,而由检察机关决定是否起诉,那么检察机关就在其中扮演了极其重要的角色,是否提起公益诉讼完全由检察机关决定,如果检察机关处于积极履行职责并判断准确的状态尚好,如果检察机关由于各方面的原因判断有误或者怠于履行其职责时,就势必不利于公共利益的维护。(3)可以有效地对国家权力进行监督。人民是一切公共权力的所有者,人民虽然一般不直接行使国家权力,但却保留有监督权。如果这些国家机关不能反映和体现人民的意志,正确执行法律,那么人民就可以行使相应的监督权。如果仅允许公民个人通过向检察机关“告发”而由检察机关来决定是否提起诉讼的途径来维护公益,那么这种形式实质上依然是公权力之间的相互制约,并没有充分体现人民对国家权力的监督和制约。(4)公民享有公共利益的起诉权是人权的重要体现和保障。二战后,人权保障成为世界民主政治发展的主流,而诉权是公民平等享有的一种人权,已成为许多国家的一种宪法性权利。如《葡萄牙宪法》针对公益诉讼规定了民众诉权,尤其是对于损害公共卫生、恶化环境和生活质量、损害文化财物等违法行为,公民有权提起司法救济,并有权要求损害赔偿{7}。(5)符合我国法律规定的精神。我国《宪法》第2条明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民可以按照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务、经济文化事务以及社会事务。”这是我国民主制度在宪法中的体现,赋予公民公益诉讼原告资格,就可以通过具体的司法制度,使人民能够通过公益诉讼的方式直接行使管理国家事务的权利,符合我国《宪法》的精神。(6)公民享有公共利益的起诉权是世界许多国家的通行做法。从世界范围看,许多国家都确立了公民公益诉讼的原告资格,例如在美国,基于“公共信托理论”,《美国清洁空气法》设立了著名的“公民诉讼条款”。该条款规定,任何人都可以以自己的名义对任何人,包括政府、政府机关、公司和个人就该法规定的事项提起诉讼{8}。即当公共利益受到侵害时,如果相应的国家机关没有依法向法院起诉,那么任何公民均可以以原告的身份提起公益诉讼。在日本,根据法律规定,民众诉讼的原告不必是利害关系的当事人,地方公共团体所属辖区的任何居民,基于维护公共利益,如果认为该地区的行政官员有违法或不当支付公款、疏于财产管理的,都可以自己的名义向法院提起行政诉讼{9}。在印度,当公共利益受到损害时,任何人都可以提起公益诉讼,而不必证明其与案件有直接的利害关系{10},等等。

  赋予公民公益诉讼的原告资格,可能有人担心会造成滥诉的局面。笔者认为,赋予公民公益诉讼原告资格不会导致滥诉的局面,因为公益诉讼的原告之所以提起诉讼并非为牟取一己私利,而是出于正义,维护社会公共利益,并且公益诉讼的被告往往是强大的政府行政机关或企业,起诉需要冒很大的风险,滥诉对于自古以来“不与官斗”、“多一事不如少一事”的中国老百姓来说,是不可思议的。另一方面,我国法律还可以通过一定的制度设计,如授予法院一定的审查权,或者规定原告缴纳一定的诉讼费用等方式,来防止公民滥诉,因此,担心赋予公民公益诉讼以起诉权会出现滥诉,是完全没有必要的。

  总之,在我国,检察机关成为公益诉讼的起诉主体是其法律监督性质的必然要求;行政机关作为公益诉讼的起诉主体是“人民政府为人民”的职责所在;社会组织成为公益诉讼的起诉主体是世界公益诉讼发展的必然趋势;公民个人作为公益诉讼的起诉主体是人民主权的直接体现,也是对检察机关、行政机关和社会组织作为公益诉讼起诉主体的必要补充。


 

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