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现行民商事级别管辖制度的缺陷与修正
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作者:周修文  来源:中国法院网  阅读:

【摘 要】级别管辖制度是从纵向确定不同级别法院之间一审民事案件管辖权限的制度。我国传统的划分标准是依案件性质、繁简程度和影响范围相结合的三结合标准,但现行的级别管辖制度中又存在诸如财产型纠纷诉讼标的的不确定性、管辖权转移没有约束、级别管辖的标准不统一、级别管辖的异议程序缺失等缺陷,导致司法实务中级别管辖的无序与混乱,影响公正司法。本文提出了对上述缺陷的修正对策,一是只规定基层法院和中级法院享有民事案件一审管辖权,二是取消管辖权转移中的下放性转移的规定,三是将争议标的额作为级别管辖划分的首要标准,四是确立级别管辖异议的法定程序,五是规定在举证期限内级别管辖可因法定情形进行变动。

    【关键词】级别管辖制度;划分标准;异议程序;管辖权转移;缺陷;修正对策

    级别管辖制度的特点就是从人民法院系统的纵向方面来确定上下级法院之间对第一审民事案件的分工和权限,它不涉及人民法院系统内部的横向管辖权限与分工的问题。目前,我国的一些中级法院和基层法院不同程度地存在着违反民诉法关于管辖的规定受理诉讼的现象,这造成了审判实务中管辖上的无序和混乱,对人民法院在民事诉讼中严肃执法产生了较为严重的负面影响。造成管辖无序的原因是多方面的和复杂的,但民诉法关于管辖的规定不够完善无疑是其中主要原因之一。级别管辖制度的最核心问题是划分标准的确定性问题,解决此问题需以争议标的额为首要标准代替传统的案件性质、繁简程度和影响范围相结合的三结合标准,同时还要完善一些相关制度。本文拟就我国现行民事诉讼制度中级别管辖的现状、存在的问题及解决这些问题的方法作些探讨。

    一、民商事级别管辖制度的现状

    级别管辖制度的最核心问题即为级别管辖权的划分标准的确定性问题。从各国民诉法对一审案件由哪一级法院受理的规定看,大体采用两种方式。一种是不设级别管辖,将所有的一审案件都交给最低一级法院审理;另一种是设置级别管辖,以便在不同级别的法院中分配一审案件。凡设置级别管辖的,都是将重要的案件划归高级别的法院管辖,把相对说来不重要的案件分配给低级别的法院管辖。由此引起的问题是如何来区分案件的重要与否,也就是用什么标准来划分,这是所有设置级别管辖的民诉制度共同面临的问题

    我国并未以世界通行的争议标的额作为确定级别管辖的标准,而是顺应我国的传统作法,实行的是案件性质、繁简程度和影响范围三结合的三结合标准。我国的民诉法学者大多认为,采用三结合的标准比单纯依靠争议标的数额更为合理,理由是案件的难易程度,并不决定于争议金额或者价额的大小,而要受诸多因素的制约,比如案件的性质、案情繁简以及社会的影响等,都制约着整个案件,都不能以一定的数额加以衡量。然而,我国学者在评价这两种确定级别管辖的标准时,似乎忽略了确定级别管辖的目的性和标准本身的确定性问题。确定级别管辖的目的是要为各级法院受理一审民事案件的权限划一道清晰的界线,以便一方面使原告在起诉时就很容易地知道应当向哪一级法院提出诉讼,同时也使被告很方便地判断受诉法院有无管辖权,另一方面使法院很方便、简单地确定诉讼是否属于本级法院管辖.以防止级别管辖上出现互相争抢或相互推诿。显而易见,分级别管辖的标准本身必须相当确定。任何标准,无论它多么合理,多么周密,如果本身不够确定,都不具备作为标准的资格。为此,随着时间的推移和司法实践的发展,三结合标准在实施的过程中暴露出了诸多问题。

    二、现行民商事级别管辖制度存在的缺陷

    1、财产型纠纷诉讼标的的不确定。

    当前在民商事纠纷中,凡是涉及有关财产争议的诉讼,法院的级别管辖均按照当事人诉请的财产价值来确定。原告起诉时的标的有时是包含一切的,如收益、利息、预计损失、诉讼费用等都包括在诉讼总标的中,有时却仅仅是其中的一部分。根据《民事诉讼法》第一百零八条的规定,法院立案审查是形式上的程序审查,这使诉讼标的往往被当事人以诉权自由为盾牌而拒法院审查于外。收益、利息、预计损失、诉讼费用等金额的不确定,使当事人可以随意的逾越级别管辖。审判实践中,还往往会碰到在诉讼过程中增加诉讼标的的情况。按照最高人民法院《关于级别管辖几个问题的批复》第2条,当事人若要规避级别管辖,只需在起诉时先减少诉讼标的,诉讼中再增加标的,即可按照一般不再改动的规定达到目的。

    2、管辖权转移没有制约。

    级别管辖制度中所指的管辖权转移是指上级法院有权审理下级法院管辖的案件,下级法院认为需要上级法院审理的案件可以报请上级法院要求移送,理论界称之为上调性转移;同时,民诉法又规定上级法院也可以把自己管辖的第一审案件移交给夏季法院审判,理论界称之为下放性转移。这种管辖权的转移至少存在四大弊端:一是赋予了法院极大的自由裁量权,对于转移的理由,法律仅用有权”“可以进行解释,别无其它限制,这有违反级别管辖设立的初衷。二是诉讼当事人无权参与案件管辖权转移,对管辖权转移的真相既不明知也无权异议,使这种转移完全变成了暗箱操作。三是管辖权转移发生后,若当事人对下级法院提出地域管辖异议,是理涉还是不理涉?不理涉与民事诉讼法规定相背,而理涉,异议成立的必须再次移送,又置上级法院依法指令交办的权力于何处?这些都是明显冲突的规定。四是下放性转移极易导致当事人合法权益受损。其表现为容易出现损害当事人利益的现象。如:上级法院可能基于某种目的而欲将终审权留于己手,在这里出现的较多的就是地方保护和司法腐败。下级法院在审理交办案件时,可能成为傀儡。因为上级法院在交办案件时往往都已经定调了,而且终审权在上级法院之手,下级法院不得不考虑改判的风险。可能出现上级人民法院将案件下放给下级人民法院审理,该下级人民法院再将案件交给其下级人民法院审理的情况,这种情况的出现将极大的损害当事人的利益。当前最高人民法院对此已作出了明确的限制性规定。

    3 、立法与司法解释规定的级别管辖标准不统一。

    目前我国对民商事案件的级别管辖是以案件所涉标的和案件类型作为区分标准的。《民事诉讼法》第十九条、第二十条、第二十一条和最高人民法院《关于各高级人民法院受理第一审民事、经济纠纷案件问题的通知》及附件所体现的级别管辖的标准却与《民事诉讼法》的规定不统一。标准不明、伸缩性过大的缺陷显而易见。我国各地法院民商事案件的级别管辖标准各不相同,在经济发达地区的基层法院受理案件的标的几乎与内地高院的受理标的相同。司法解释将重大影响作为级别管辖的标准,但案件的简单与复杂、社会影响大小、涉及面广狭的标准却模糊不清,难以界定。虽然四级法院均有一审案件,但最高法院对高级法院的一审案件还是在数量上(5—10件左右)有一定的规定,甚至还有依据当事人的身份职务来确定管辖。级别管辖标准的不统一、不明确和不平等,对当事人起诉及法院之间案件的移送都会产生一系列不便和障碍,在形式与内容上都体现了不公平。

    4、级别管辖异议程序缺失。

    级别管辖是一种法定管辖,当事人不能协议选择和变更,法院也不能随意管辖。在同一个高级人民法院审判辖区内,划分级别管辖的标准基本一致。然而,一些基层法院乃至中级法院,故意违反级别管辖而越权受理一审案件民事案件的情况经常发生。关于当事人对级别管辖提出的异议,目前只有一个不痛不痒的规定,最高法院给山东高院的法函(199595号《关于当事人就级别管辖提出异议应如何处理问题的函》规定:当事人就级别管辖权提出管辖异议的,受诉法院应认真审查,确无管辖权的,应将案件移送有管辖权的法院,并告知当事人,但不作裁定。受诉法院拒不移送,当事人向其上级法院反映情况并就此提出异议的,上级法院应当调查了解,认真研究,并作出相应的决定,如情况属实确有必要移送的,应当通知下级法院将案件移送有管辖权的法院。受诉法院对级别管辖异议权不作裁定,只是告知,实际上等于剥夺了当事人通过正常诉讼程序维护自己利益的权利。同时,对于当事人提出管辖权异议的期限,法院审查的期限以及异议期间实体部分是否中止审理等问题,该解释也未予明确。

    三、修正级别管辖制度缺陷的对策

    审判实务中一些法院突破级别管辖权限受理诉讼无疑分为两种类型:一种是初始的违反级别管辖规定,即法院受理诉讼时争议标的数额等就明显超出其级别管辖权限;另一种是后发的违反级别管辖规定,即在受理诉讼时,原告主张的争议标的数额在受诉法院级别管辖权限内,但在开庭时,由于原告增加或变更了诉讼请求.争议标的数额发生了变化,超出了受诉法院的级别管辖权限。基于以上问题,笔者提出如下修正对策:

    1、修改民诉法关于级别管辖的规定,只规定基层法院和中级法院享有民事案件一审管辖权。我国民诉法不应当规定各级法院均享有初审权,使划分标准繁多且难以操作。笔者认为,随着民事审判方式改革的推进,我们应该有理由相信我们的基层法院和中级法院的法官已经具备了审理各类一审民事案件的专业技能和职业道德水平,与其让高级法院审理大量一审案件而增加最高法院审判任务或削弱最高法院和高级法院其他职能,还不如将最高法院和高级法院从大量的审判任务中解脱出来,而那种仅靠对高级法院一审案件数量作定额限制的办法并不能从根本上解决问题。同时,这样的规定还可最大限度地方便群众诉讼,尤其对身处偏僻农村的群众而言。

   2、修改民诉法第39条的规定,取消下放性转移,只保留上调性转移部分。笔者认为上调性转移是必要的,因为一定程度上这可以解决司法实践中出现的一些特殊情况,例如破除地方保护主义等,同时可以弥补单一的争议标的额标准的机械性。尤其是在审判实践中,管辖权转移的原因主要在于,案件虽属下级法院管辖范围,但案件影响较大,或者在执行政策法律时与有关部门争议很大,或者由下级法院审理可能使案件处理有失公平或产生不良影响,这时就可以看出上调性转移所具有的诸多合理因素。因此,笔者主张应当取消弊端多多的下放性转移的规定,而仅保留上调性转移部分的规定。

    3、以争议标的额作为级别管辖划分的首要标准,且由最高人民法院以司法解释的形式发布。国外民事诉讼管辖制度中也多是以争议标的额为首要标准。如:依据《法国司法组织法》和相关法律规定,1万法郎以上的动产案件,而对于小审法院,其原则上只能审理涉及民事债权争议和动产争议的、诉讼标的额在1万法郎以下的一审民事案件,其还享有诉讼请求额在3500法郎以下的民事案件的终审权。根据《德国法院组织法》的规定,初级法院管辖1500马克以下的一审案件和某些较为简单的案件,如关于家畜缺陷、关于法定抚养费的一切争执等。凡法律未规定由初级法院管辖的案件,均由州法院管辖。法国的一审民事案件由第一级法院管辖,第一级法院中又分为大程序法院和程序法院,前者受理争议标的额l万法郎以上的案件,后者受理l万法郎以下的案件。日本的一审民事案件原则上由简易法院和地方法院受理,简易法院管辖争议标的额90万日元以下的案件,超过90万日元的,则由地方法院管辖。争议标的额90万日元以下的不动产案件,地方法院和简易法院共同享有管辖权。非财产诉讼,争议标的额视为超过90万日元,由地方法院管辖。具体的划分标准应由最高人民法院根据现有的各高级人民法院制定的标准基础上,经过必要的调查研究,制定出符合我国国情并且允许选择的几种标准,各高级法院可根据当地情况自行选择一种,然后由最高人民法院以司法解释的形式作出规定并公布示人,赋予其法律的强制力,不得随意变更。

    4、确立级别管辖异议程序,赋予级别管辖异议应有的法律地位。在形式上,民诉法对级别和地域是并重的,但在司法解释和司法实践中,认为对级别管辖的审查是法院的内部审查。笔者认为,对当事人提出的级别管辖异议,法院应当以裁定书的形式进行审查,不仅要陈述法律依据,更应对重点部分如管辖权转移的理由等方面进行充分阐述。对于民事诉讼的当事人来说,他们所期望的是案件由依照法律享有管辖权的法院去审理,无论提高审理案件法院的级别,还是降低它的级别,这都很难做到符合当事人的利益。一般而言,初审审理的法院级别越高,案件审理的公正性就越容易得到保障,但这同时可能增大当事人的讼累,当事人一方甚至双方都提起异议都不太令人感到奇怪的。如果本来应该由更高级别法院审理的初审案件却由较低级别法院审理了,这实际上就使当事人丧失了因不服一审裁判而由更高级别法院审理的机会。由此可以看出无论是提高还是降低初审法院级别都可能导致当事人提出管辖权异议。当事人提出级别管辖权异议,是一种行使诉讼权利的诉讼行为,对此在程序上如何处理,立法可以参照处理地域管辖权异议的程序。即一要赋予当事人(包括原告、被告和有独立请求权的第三人)提出级别管辖权异议的权利,二要赋予当事人在受诉法院裁定驳回其管辖权异议时的上诉权,上级法院对不服管辖权异议裁定的上诉案件可以作出相应的裁定予以维持或移送。这样才能从程序上充分保障当事人诉权的行使,才符合程序合理、程序规范化的要求。

    5、规定在举证期限内级别管辖可依法定情形进行变动。这里的法定情形应明确指明只能是因当事人增加、变更诉讼请求或反诉引起诉讼标的额变化的情形。我国法律中并没有关于此类变动的规定,仅有的司法解释也不能解决陆续出现的问题。当然,此类变动情形并非仅存在于我国,在国外民事诉讼中也是存在的,但这些国家均有相应的补救措施予以解决。如:《德国民事诉讼法》中就有事物管辖发生错误后的补救程序,该法第506条规定,在反诉或诉的扩张中提出属于州法院管辖的请求或者依第256条第2款申请确定属于州法院管辖的法律关系时,如当事人一方在下次的本案言词辩论前就此点提出申请,初级法院应以裁定宣告管辖错误并移送于管辖法院。《日本民事诉讼法》也有类似于德国的规定,该法第355条对简易法院在出现反诉的情形之下,应当将案件移送至地方法院管辖进行了规定。笔者主张,在当事人增加、变更诉讼请求或反诉的情形下都可能引起诉讼标的额的变化,这种变化如导致不符合受讼法院级别管辖权限范围,则应当予以变动。对于增加或变更诉讼请求的情形,也应当及时变更级别管辖,这样能够使当事人借此规避级别管辖的想法难以实现,从而实现对双方当事人诉讼权利的平等保护。另外,笔者之所以主张在举证期限内进行级别管辖的变更,原因有二:一方面是因为依据现有的司法解释当事人增加、变更诉讼请求或反诉必须在举证期限届满前提出,而更为重要的一方面是因为在这时候案件还未进入实体审理的阶段,进行管辖变动不至于给当事人增加讼累,也会使司法资源的耗费降到最小限度。

    现代司法理念表明,程序既是实现实体公正的最快途径,其本身也可看作一种实体,甚至程序对实体具有决定性的作用。级别管辖作为诉讼管辖制度的一种,是程序法的重要组成部分,同样体现了上述的辨证关系。对现行民商事级别管辖制度的缺陷进行修正与完善,将有利于促使民商事诉讼减少对抗,增加调和,规范程序,降低诉讼成本,使之更适合现代诉讼的需要。

参考书目:

参见柴发邦主编:《民事诉讼法学新编》,法律出版社1992年版,第129页。参见《级别管辖制度的新思考》,作者余茂玉,发表于《广西法学》2004年第3

沈达明编著:《比较民事诉讼法初论》(上册),中信出版社1991半版,第163页。

参见上书第118页。

参见兼予一,竹下守夫著:《民事诉讼法》,法律出版社1995平版

 

(作者单位:江西省吉安县人民法院)

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